如何破解预案编制和执行“两张皮”？

——看北京市顺义区应急管理局的探索实践

夏秋交替之际，汛期尚未结束。在以平原为主的北京市顺义区，应急管理等部门一如既往地做好防洪涝、查隐患等防汛工作。

顺义区应急管理局局长韩立稳通过应急指挥中心大屏查看重要点位防御情况；马坡镇副镇长堵月调度微型消防站做好值班值守；空港街道网格员不间断巡查雨水箅子……

风雨欲来，顺义区自上到下的井然有序，得益于编好用好应急预案（以下简称预案）的未雨绸缪、排兵布阵。

近年来，顺义区应急管理局聚焦预案针对性不强、实操性欠缺等问题，拓宽预案管理的维度，细化预案编制的精度，提升预案执行的强度，让预案由有到优、由厚到薄、由看到用，以“小预案”撬动基层应急管理能力稳步提升。

“一盘棋”修订

作为首都“国门”的顺义区，产业结构多元、展览活动频繁、流动人口活跃……各类风险交织叠加。

错综复杂的风险如何防范，突发的灾害事故怎样应对，光凭经验不可取，临机应变不一定行。

把风险思考得更深入一些，把预案准备得再充分一些。顺义区应急管理局找到的破题之道是——把急时启用的预案变成平时防控的抓手。

“抓预案就是抓风险，摸排清楚辖区有哪些风险，该如何防范应对，全都写进预案，提早做好准备。”韩立稳说，一些事故灾害往往出现在风险盲区、防控死角，只有把风险揪出来，特别是以往从未出现过的风险，都以预案落实防控措施，才能变“遇见”为“预见”，防患于未然。

预案分门别类、多种多样。为避免应对突发事件时，各部门根据不同的预案各行其是，导致上下不齐、左右失序等情况，顺义区应急管理局以《顺义区突发事件总体应急预案》修订为契机，“一盘棋”推动全区各级各部门因地制宜编制、修订预案。

8部自然灾害预案、17部事故灾难预案、7部社会安全预案、8部公共卫生预案、7部应急保障类预案……顺义区应急管理局共完成47部区级专项预案修订。顺义区应急委统筹指导各专项指挥部、有关部门和单位、镇街（功能区）根据新风险、新问题修订预案，对修订过程中存在困难的进行“一对一”指导，对修订进度缓慢的进行约谈、通报。

预案不是“做样子”，而是“夯底子”。顺义区应急管理局联合区委巡查办、区纪委监委联合开展督查考核，确保预案从编制到执行不打折扣，“谁的孩子谁抱走”，配合有序，全程闭环。

顺义区应急管理局副局长汤媛媛介绍，目前顺义区已形成了以总体预案为中心，以专项预案、部门预案为两轴，以区级、属地、村居为层级，以企事业单位、大型活动、重点区域等为点位的“1＋2＋3＋N”预案架构。

预案架构把各级各部门各单位纳入应急管理“大棋盘”，使其不仅能在突发事件应对中找准角色定位，知道该走哪步“棋”，还能让平常的风险防控工作更加有的放矢。特别是面对一些首次发生的事故灾害，顺义区应急管理局印发的《顺义区突发事件应急预案工作指导手册》，在处置过程中也能发挥定海神针般的作用，各单位根据手册有序处置，不至于茫然无措，打乱仗。

“推动各级各部门修订预案的过程，就是在找问题、堵漏洞、谋实招。”韩立稳说，预案背后有经验教训，预案当中有良谋善策，根据预案完善基层应急管理体制机制、备足装备物资等，从而促进基层应急管理能力提升。

“一张图”应对

记者走进多个镇街、村（社区），问起预案，工作人员拿出的都是“一张图”，上面简洁明了地标注了突发事件指挥与处置架构、处置流程等。

“面对突发事件，一看这张图，就知道自己该做什么、怎么做，心中都有数。”马坡镇安全科负责人黑海涛介绍，“一张图”预案能够确保相关人员第一时间到岗到位，在初期处置阶段不至于手忙脚乱。

过去，顺义区一些单位的预案存在照搬照抄、张冠李戴、贪大求全等问题；一些单位将预案束之高阁，或放在抽屉里不闻不问，成了“抽屉预案”，甚至具体执行和预案编制完全是“两张皮”。

顺义区应急管理局针对这些普遍性问题，开出规范管理、科学指导等“药方”，为预案编制和执行“舒经络、强筋骨”。

该局印发了《顺义区突发事件应急预案管理实施办法》，从规范预案管理入手，配套编制了区级专项预案制发流程图、各级预案审批发布备案表，以及政府及其部门、村居、生产经营单位三类预案管理要点，为各单位编制、修订、管理预案“打底”。

“各种预案特别多，我们实行分类分级管理，发挥应急委统筹指导作用，指导基层提炼干货，抓住重点，不套格式，一切以简明实用为主。”汤媛媛介绍。基层对照《顺义区突发事件应急预案工作指导手册》，结合辖区风险状况和应急资源，因地制宜为自己量身定制“一张图”预案，面对紧急情况时，基本能保证临危不乱。

刚到马坡镇工作不久的堵月坦言，基层人员流动较为频繁，但是简明实用的“一张图”预案，让他这个“新来者”也能按照预案直接进入角色，“不管人员怎么调整，一看预案就知道自己该干什么”。

在发展势头迅猛的空港街道，风险防控压力居高不下。该街道工委及办事处按照顺义区应急委指导，不断完善预案体系，逐步形成由分管领导、分管科室负责的单一应对模式变为多部门协作配合的联动模式，将问题快速解决在一线。该街道工委委员、武装部部长陈晓明感慨：“以前要打电话请上级支招，现在看‘一张图’就知道该如何处置。”

北京华美丽服饰有限公司（爱慕时尚工厂）以生产内衣为主业，存在火灾、灼烫、人员密集等突出风险。该公司行政管理部总监焦继东对顺义区应急管理局开展的预案指导连连称赞，“以前以为有了预案就行，经过专家指导，才知道要把防控要点、处置措施提炼出来，制成图表张贴到岗位上，让员工真正知风险、会应急”。

“我们就是要让预案从‘有没有’到‘好不好’，看实用不实用。”韩立稳说，“一张图”预案看似很薄，实际上是百炼成钢、厚积薄发。

“一条线”提升

预案是“作战图”，预案是“制胜方”。预案管不管用，实战说了算。

“马坡镇泥河村部分道路发生塌陷、低洼处有积水。”

“收到，我们立即调集抢修力量进行修复和排水。”

…………

在“京办”平台上，顺义区应急管理局工作人员不打招呼、不发通知、不设脚本，随机对重点防御领域进行模拟突发状况的突击拉动。

像这样的拉动，每月至少进行一次。该局围绕实战应对这条主线，把应急演练作为检验预案、磨合机制、锻炼队伍的重要抓手，带动预案、队伍、装备等各项基层应急管理能力要素整体提升。

该局每年统筹制定全区年度演练计划，推动各部门、属地和区属国企开展应急演练。今年计划组织284场，截至目前已开展311场。

“我们推出每月一演练、每月一拉动、每场一评估‘三个一’机制，把预案与演练深度融合，提升突发事件处置硬实力。”韩立稳介绍。演练是全程手把手指导教学，拉动是“随堂测试”，看各方如何“答题”，评估是查缺补漏、总结提升。

今年6月底，顺义区应急管理局组织仁和镇东方太阳城社区以模拟发生洪涝灾害为背景，开展救灾救助演练。1个月后，当该社区真的遭遇洪涝灾害时，3个居委会按照之前的演练，顺利组织5000多人安全转移。

不管是流程紧凑、气氛紧张的桌面推演，还是烟火滚滚、装备轰鸣的实战演练，该局都精心设计组织，并针对演练内容编制了应急演练指导汇编，针对演练流程和侧重点编制了应急演练实施方案，以保证演练有针对性。

预案不仅在演练中得到修补和提升，也促进了顺义区突发事件调度处置机制的完善，并与先进的设备设施、专业的应急队伍、充足的应急物资等支撑保障相融合，让一张“作战图”激活千般战斗力。

演练是练就应急处置的“硬功”，培训是驱动预案实施的“法宝”。

该局线上搭建应急管理干部学习平台，每年动态录入课程，夯实应急管理干部理论基础；线下依托区处级干部理论进修班、“国门讲坛”、区政府常务会议“会前学法”等形式，开展全覆盖集中培训。

“针对不同层级、不同类型单位的特点，我们分批次开展‘一对一’指导，进一步增强培训针对性、有效性。”韩立稳说，综合运用“线上＋线下”“集中＋定向”等培训模式，全面提升预案执行力，做到“人走案还在，谁来都会干”。

在空港街道誉天下社区党支部书记、居委会主任李雪英看来，培训是打通“纸面预案”到“实际行动”的关键环节。为此，誉天下社区构建了“预案—培训—反馈—优化”良性循环机制，以党建引领为核心，社区、物业、商户、救援力量联动，落实好宣传培训、配备智能安全设备等措施，保证预案得到真正落地执行。

不仅是誉天下社区，在顺义区应急管理局的指导和推动下，基层应急培训演练蔚然成风，让预案从有形的“指南”逐步转化为心中无形的“从容”。